تغییر در عقل متصل دولت

 

 

اخیرا ریاست جمهور سخن از قریب الوقوع بودن اعمال اصلاحات و تغییرات بنیادین در سازمان مدیریت و برنامه ریزی (برنامه و بودجه سابق) به زبان راندند. این مسئله با توجه به نقش کلیدی و بی نظیر سازمان برنامه در اداره امور کشور اهمیت بسزایی دارد و ضروری است تا مورد دقت و توجه صاحب نظران قرار گیرد. پیش از هر چیز باید جایگاه این سازمان را مورد توجه قرار داد. فلسفه تاسیس سازمان برنامه در کنار وزارت اقتصاد آن بوده و هست که در این سازمان آینده نگری و تلاش برای توسعه بلندمدت کشور در دستور کار قرار داشته باشد در حالیکه در دیگر مجموعه های دولتی به طور طبیعی افق زمانی کوتاه تری مدنظر قرار می گیرد و مصالح بلندمدت قربانی منافع کوتاه مدت می شود. اگر توجه به آینده بلندمدت کشور در دستور کار این سازمان قرار دارد، برنامه ریزی برای رسیدن به چنین جایگاهی نیز جز وظایف و دغدغه های کارشناسان آن است. علت تدوین برنامه های هفت ساله و پنج ساله توسعه نیز این است که سازمان های اجرایی دولت در عین تلاش برای رفع مشکلات مختلف همواره نیم نگاهی به اهداف و مسیر بلندمدت خود داشته باشند. لازمه وجود دغدغه پیرامون توسعه بلندمدت کشور، جامع نگری و توجه به کلیت روند امور کشور است. از این رو کارشناسان سازمان مدیریت و برنامه ریزی به تجربه می آموزند که چگونه از بخشی نگری پرهیز کنند و مسائل را در ابعاد ملی تحلیل نمایند.

ویژگی های برشمرده شده در بالا در نقطه مقابل دیگر دستگاه های اجرایی و تقنینی قرار می گیرد. وزرا معمولا تلاش می کنند که عملکرد وزراتخانه خود را بهبود ببخشند و معمولا نسبت به هزینه انجام آن که می تواند کمبود منابع برای دیگر وزارتخانه ها باشد دغدغه کمتری دارند. برای هر وزیر مصالح وزارتخانه خود نسبت به کل مصالح کشور ارجحیت دارد. همین مسئله در ابعادی کوچک تر در سازمان های ریز و درشت دولتی دیگر نیز صادق است. نمایندگان مجلس نیز همواره تلاش می کنند منافع مردم منطقه خود را نمایندگی کنند و از تمام قدرت و امکانات خود برای ارتقاء وضعیت آنها استفاده کنند. لذا برای آنها نیز منطقه گرایی بر ملی گرایی اولویت دارد. علاوه بر آن باید توجه داشت که دوره فعالیت مسئولین قوه مجربه و نمایندگان مجلس کوتاه است و همه آنها تلاش می کنند طوری تصمیم گیری کنند که عملکرد آنها در بازه زمانی کوتاهی که فعالیت می کنند مثبت به نظر رسد حتی اگر هزینه ها و تبعات منفی این مسئله در بلندمدت ظاهر شود در حالیکه کارشناسان سازمان مدیریت و برنامه ریزی( برنامه و بودجه) به عنوان مهمترین بوروکرات های دولت تضمین شغلی دارند و در یک افق زمانی سی ساله فعالیت می کنند. این تضمین شغلی مانع از آن می شود تا آنها دغدغه کوتاه مدت داشته باشند. کارشناسان این سازمان مجبور هستند در صورت اعمال یک سیاست غلط بروز نتایج نامطلوب آن را شاهد باشند و برای حل آن مجددا تصمیم گیری کنند. لذا نمی توانند از زیر بار تصمیمات غلط در یک برهه از زمان شانه خالی کنند.

ملاحظاتی از این دست موجب شده تا از گذشته های دور تا کنون تنظیم بودجه های سالانه به این سازمان واگذار شود. از این رو کارشناسان سازمان برنامه به طور سیستماتیک در چالش مستمر با نمایندگان مجلس و همچنین مسئولین اجرایی وزارتخانه های مختلف قرار دارند. در حالیکه آن دو تلاش می کنند سهم خود را از بودجه افزایش دهند مسئولین و کارشناسان سازمان برنامه به طور مستمر با مسئله محدودیت بودجه و تراز شدن درآمدها و هزینه ها از یک سو و همسویی فعالیت دولت با اهداف بلندمدت رشد و توسعه روبرو هستند. ایفای این دو نقش مختلف موجب می شود تا کارشناسان سازمان برنامه همواره به برخی خواسته ها و مطالبات بخش های دیگر حکومت جواب منفی دهند و همیشه نارضایتی و دلگیری بخشی از نظام حکومتی را نسبت به خود ایجاد کنند. شاید نتوان در هیچ دوره ای از تاریخ این سازمان زمانی را پیدا کرد که همه مدیران کشور از عملکرد آن رضایت داشته باشند. دقیقا به همین دلیل و بنا به همین مصالح این سازمان در ردیف دیگر وزارتخانه ها قرار نگرفت تا از فشار ناشی از استیضاح مصون باشد و مسئولین آن در حاشیه امن سمت ریاست جمهوری قرار گیرند.

یکی از مشکلاتی که مسئولین و کارشناسان این سازمان به طور ویژه با آن روبرو هستند، چالش با دستگاه های حکومت در دوران وفور است. در این دوران شتاب برای خرج کردن، ساختن و اجرای پروژه های عمرانی شدید است اما عقلانیت حاکم بر سازمان برنامه به عنوان ترمزی در برابر این شتاب عمل می کند. الزام شوق خرج کردن و انجام پروژه ها به طی کردن مراحل مختلفی چون انجام ارزیابی اقتصادی پروژه و تایید مرحله به مرحله انجام کار و تخصیص تدریجی منابع همگی تدابیری هستند که مانع از هرز منابع کشور می شوند. تجربه گذشته کشور نشان می دهد که بیشترین چالشهای این سازمان در مقاطع وفور بوده است.

منابع تاریخی نشان می دهد ابولحسن ابتهاج از اولین روسای سازمان برنامه به دلیل مقاومت در برابر خواست های گوناگون مسئولین از حکومت طرد شد و حتی برای مدتی به زندان افکنده شد. پس از شوک نفتی سال 1354، مقاومت سازمان برنامه وقت در برابر خرج کردن منابع جدید موجب شد تا خشم و بر افروختگی محمدرضا شاه نثار این سازمان شده و در تصمیم گیری ها به کناری نهاده شوند. در سالهای پس از جنگ نیز که اولین دولت سازندگی در سودای ساخت و توسعه سریع و زودهنگام کشور بود نظام کارشناسی این سازمان مکرر نسبت به رشد نقدینگی و افزایش بی محابای تسهیلات خارجی گران قیمت هشدار می داد اما این هشدارها به عنوان ترمز و سدی در برابر سازندگی کشور تفسیر می شد و مورد مذمت قرار می گرفت. در نهایت وقتی که پیامدهای نامطلوب این وضعیت ظاهر شد گناه این تقصیرات همگی به گردن بانک مرکزی و سازمان برنامه گذارده شد و دیگران خود را مبرا دانستند و سهم خود را در ایجاد آن انکار کردند. در نهایت نیز مسئولین این دو نهاد از مسئولیت کناره گرفتند.

امروز نیز زمان، زمان وفور است و شوق خرج کردن بر دولت و مجلس حاکم است. مطالبات مردم خصوصا در سطح استانها بیش از پیش بالا برده شده و فشار این مطالبات بر سازمان برنامه برای تخصیص منابع بیشتر افزایش یافته است. در چنین شرایطی سخن از تغییرات وسیع در سازمان برنامه مطرح شده است. طبیعی است که نسبت به این مسئله نگران بود و در مورد نیت اعمال تغییرات مذکور همهمه هایی ایجاد شود.

اگر چنانچه اعمال تغییرات وعده داده شده در جهت آن باشد که سطح کارشناسی این سازمان ارتقا یابد، باید از این مسئله ابراز خوشنودی نمود. به عنوان مثال چنانچه قرار باشد شیوه های مدرن بودجه ریزی در کشور اعمال شود و در اجرای پروژه های عمرانی از شیوه های بروزتر ارزیابی اقتصادی پروژه استفاده شود جای هیچ نگرانی نیست بلکه باید به استقبال این تغییرات رفت. سرمایه گذاری در چنین مسائلی کارایی تصمیمات حکومتی را شدیدا افزایش می دهد و کاملا توجیه پذیر است اما اگر اعمال تغییرات وعده داده شده بدین منظور باشد که این سازمان منقاد خواست و مطالبات دیگر بخش های حکومت شود باید نسبت به تبعات این تغییرات نگران بود.

در زمانی که شتاب برای خرج کردن و کار کردن زیاد است معمولا تاخیرها و بوروکراسی حاکم بر سازمان برنامه به عنوان یک نقص مطرح می شود و اعمال تغییرات وسیع در این سازمان به این بهانه مطرح می شود. در حالیکه می توان از بهبود روال های اداری در کلیه سازمان های کشور حمایت کرد باید بخاطر داشت که برخی از وقفه ها و تاخیرها در سازمان برنامه و بودجه ناشی از اعمال کار کارشناسی است و از الزامات اعمال عقلانیت در تصمیم گیریهاست و از آن گریزی نیست. فشار بر سازمان برنامه برای اجابت زودهنگام درخواست های گوناگون و متناقض دستگاه های اجرایی کشور نتیجه ای جز تخصیص غیربهینه منابع کشور ندارد. تردیدی نیست که مسئله ایران تنها کمبود منابع نیست بلکه تخصیص نابجای منابع بخش بزرگتری از مشکل کشور به شمار می رود که این مشکل جز با تقویت – و نه تضعیف- سازمان برنامه برطرف نمی شود.

به اعتقاد نگارنده تصمیم کنونی در رابطه با اعمال تغییرات وسیع در سازمان برنامه اهمیتی بمراتب بیشتر از وضع یک بودجه سالانه نظیر بودجه سال 1385 دارد و باید فعالین اقتصادی و سیاسی با حساسیت بیشتری این مسئله را دنبال کنند تا مشخص شوند منظور از تغییرات وسیع در این سازمان کلیدی چیست و تبعات آن کدامست. تا روشن شدن محتوا و مصادیق این وعده باید منتظر ماند و دید.

 

  
نویسنده : ali ; ساعت ۸:٤۸ ‎ق.ظ روز ۱۳۸٥/۸/۱۳